ولی الله سیف قرار است به اتهام تضییع 30 میلیارد دلار در قالب مداخله ارزی محاکمه شود. اما پرسش این است که وقتی در سال های پس انقلاب 200 میلیارد دلار به بازار ارز تزریق شده است چرا فقط به این مقدار رسیدگی می شود؟ این اتهام چه پیامدی برای بانک مرکزی دارد؟
15 اردیبهشت به نقل از دادستان تهران اعلام شد پرونده ولی‌الله سیف، رئیس‌کل سابق بانک مرکزی به اتهام تضییع ۳۰میلیارد دلار و ۶۰تن ذخیره طلا به دادگاه ویژه رسیدگی به اخلال در نظام اقتصادی ارسال‌شده است.
به گفته این مقام قضایی در سال های95 تا 97 نه‌تنها قوانین مرتبط با نظام ارزی کشور نقض شده است، بلکه تکالیف قانونی دایر بر لزوم تصویب مداخله ارزی و فروش سکه‌های طلا در شورای پول و اعتبار برای پرداخت منابع ارزی به نیازمندان واقعی و جلوگیری از تشکیل بازار واسطه گری و دلالی نسبت به این منابع نیز رعایت نشد.
این خبر بازتاب گسترده‌ای داشت زیرا هم رقم پرونده درشت بود و هم متهم از چهره‌های ارشد سیاستگذاری اقتصادی در دولت حسن روحانی تا دو سال قبل به‌حساب می‌آمد. برخی به استقبال موضوع رفتند برخی به تحلیل سیاسی آن پرداختند. اما در کنار جنبه‌های سیاسی و سیاستی سؤال این است که چنین اتهام‌های با حقوق مصوب در ایران چقدر سازگار است. آنچه به‌عنوان اتهام رئیس‌کل پیشین بانک مرکزی مطرح‌شده است با قواعد و رویه‌های حقوقی تناسب دارد. دکتر علی‌رضا مسعودی عضو هیات علمی دانشگاه و مدیرمسئول و سردبیر مجله حقوقی بانکی اعتقاد دارد: این اقدام ازلحاظ حقوقی مایه شگفتی است و ازلحاظ اجرایی بدعتی عجیب است.
این وکیل پایه‌یک دادگستری تأکید دارد:در تمامی سالهای پس از انقلاب و در برهه‌های خاص، بانک مرکزی اقداماتی جهت فروش طلا و ارز انجام می داد که به باور برخی اقتصاددانان، سیاست اشتباهی بوده است، ولی هیچ گاه چنین برخوردی نشده بود. اقتصاد نیوز در گفت و گو با این حقوق دان از همین زاویه به بررسی حقوقی مواضع اعلام شده در خصوص اتهامات علیه رئیس‌کل پیشین بانک مرکزی پرداخته است.
در اخبار شنیده شد دادسرای عمومی تهران علیه رئیس‌کل سابق بانک مرکزی کیفر خواستی به اتهام اخلال کلان درنظام ارزی و پولی کشور مبنی بر تضییع حقوق بیت المال در سالهای95 ،96 و 97 به میزان30 میلیارد و 200 میلیون دلار ازذخایر ارزی کشور به صورت مداخله ارزی و 60 تن ذخایر طلای کشور به صورت پیش فروش سکه، بدون توجه به نرخ واقعی ارز در کشور ازطریق عدم اجرای نظام ارزی شناور مدیریت شده و همچنین سوء مدیریت در اجرای سیاست مداخله ارزی درکشور و عدم رعایت تناسب و توازن در مداخله ارزی صادر کرده و پرونده به دادگاه ارسال‌شده است. نظر شما در مورد اتهامات این پرونده چیست؟
من از جزئیات کیفرخواست صادره اطلاعی ندارم واطلاعات من نیز در حداخباری است که منتشر شده ولی درهمین حد هم بسیار مایه تعجب و شگفتی است که چنین کیفر خواستی صادر شده است. پیش از این دادسرای جرائم اقتصادی برای آقای ولی الله سیف و آقای عراقچی (معاون ارزی وقت بانک مرکزی) به اتهام مداخله در بازار فردایی، کیفر خواستی صادر کرده بود و استدلال دادسرا برای صدور کیفر خواست بر این اساس بود که بانک مرکزی فقط مجاز است که ارز را در بازار رسمی یعنی از طریق صرافیهای مجاز یا ازطریق سیستم بانکی عرضه کندو عرضه وفروش ارز درغیر این بازارها، میتواند مصداق پولشویی باشد. صرفنظر از برخی مسائل سیاسی که میتواند دراین ماجرا دخیل باشد ، انچه ازلحاظ حقوقی اهمیت دارد این است که صدور چنین کیفر خواستی ناشی از عدم درک صحیح و دقیق از فرایندهای پولی وبانکی و وظایف و اختیارات بانک مرکزی است. دادسرای جرائم اقتصادی با صدور کیفر خواست سابق به تلویح و تصریح، اختیارات بانک مرکزی برای توزیع ارز در بازارهای رسمی را به رسمیت شناخته و متعرض آن نشده بود ولی این بار، کل فرایند را زیر سئوال میبرد . این اقدام ازلحاظ حقوقی مایه شگفتی است و ازلحاظ اجرایی بدعتی عجیب است. در تمامی سال های پس از انقلاب و در برهه های خاص، بانک مرکزی اقداماتی جهت فروش طلا و ارز انجام می دادکه به باور برخی اقتصاددانان، سیاست اشتباهی بوده است، ولی هیچ گاه چنین برخوردی نشده بود. اگر گفته میشد که موضوع به‌عنوان یک تخلف، اداری پیگیری میشود، موضوع قابل درک بود چرا که در تخلف عنصر اشتباه و خطا مهم است و ممکن است شخص مرتکب اشتباه شود، ولی در جرم، مسئله سوء نیت مطرح است.
جالب توجه آنکه درنظام حقوقی ایران مطابق اصل 171 قانون اساسی، قانونگذار با پذیرش اصل کلی احتمال اشتباه از طرف کارگزاران و مشخصاً در مورد قضات، مقرر داشته که درصورت اشتباه قاضی در صدور حکم، خسارات توسط دولت جبران میشود.
اخلال درنظام اقتصادی یا نظام ارزی در طول سالیان گذشته در مورد اتهامات پروندهای اقتصادی بسیار شنیده شده است، مستند وشرایط این اتهام چیست؟
قانون مجازات اخلالگران درنظام اقتصادی کشور سال 1369 تصویب شده و درطول مهر و موم‌های پس از تصویب قانون، اصلاحاتی در آن به عمل آمده و آخرین اصلاح مربوط به اسفند سال 1399 است.
ماده یک این قانون، ارتکاب اعمال هفت گانه مندرج در ذیل ماده یک را جرم دانسته است. بند الف این ماده یکی از اعمال مجرمانه رابه شرح زیر اعلام کرده است :”اخلال در نظام پولی و ارزی کشور از طریق قاچاق عمده ارز یا ضرب سکه قلب یا جعل اسکناس یا وارد کردن یا توزیع نمودن عمده آنها اعم از داخلی و خارجی و امثال آن.”
صرفنظر از اینکه تبصره 2 ماده 2 این قانون ارتکاب اعمال موضوع ماده یک را توسط اشخاص حقوقی دولتی نیز امکانپذیر دانسته است ولی باتوجه به محتوای مقررات قانون یاد شده، وجود شرایط زیر برای صدق عنوان اخلال در نظام ارزی ضرورت دارد:
الف- انجام این اخلال از طریق قاچاق عمده ارز یا ضرب سکه قلب یا جعل اسکناس یا وارد کردن یا توزیع نمودن عمده آنها و اعمالی از این قبیل صورت گرفته باشد.
مطابق ماده یک قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب 1392، قاچاق کالا و ارز فعل یا ترک فعلی است که موجب نقض تشریفات قانونی مربوط به ورود و خروج کالا و ارز گردد و براساس این قانون یا سایر قوانین، قاچاق محسوب وبرای آن مجازات تعیین شده باشد و در مبادی ورودی یا هر نقطه از کشور حتی محل عرضه آن در بازار داخلی کشف شود. در ماده113 قانون امور گمرکی نیز مصادیق مختلف قاچاق کالا بیان شده است بنابراین قاچاق ،تعریف و مصادیق مشخصمعینی دارد. آنگونه که گفته شده، ممکن است استدلال شود که اقدامات انجام شده توسط بانک مرکزی سبب رونق بازار قاچاق ارز شده است، این مسئله ربطی به این موضوع ندارد که بگوییم رئیس‌کل بانک مرکزی مرتکب قاچاق ارز شده است، ولی اینکه آیا این اقدام سبب قاچاق ارز شده یا نه نیز مسئله ثابت شده ای نیست و در هر حال اینکه عده ای بواسطه اوضاع اقتصادی و عدم اطمینان ا زوضعیت آینده، سرمایه های خود را از کشور خارج میکنند، واقعیتی انکارناپذیر است و ارتباطی هم به اقدامات بانک مرکزی و توزیع یا عدم توزیع ارز ندارد. ضمن اینکه بواسطه کاهش مداوم ارزش پول، برخی اشخاص عادی هم ترجیح میدهند که ریال خود را به ارزهای خارجی تبدیل کرده و بدین طریق کاهش ارزش پول را پوشش جبران کنند.
در بندهای دیگر نیز کسب منافع و سوء نیت در نظر گرفته شده است. در قانون با لحاظ این موارد تأکید شده است:
ب- این اقدامات باید با هدف کسبمنافع مادی صورت گرفته باشد به همین خاطر است که در ماده2 تصریح شده که دادگاه به‌عنوان جزای نقدی به ضبط کلیه اموالی که از طریق خلاف قانون بدست آمده باشد، حکم خواهد داد.
پ- مانند هر جرم دیگری، وجود سوء نیت عام یا خاص(حصول نتیجه خاصی) ضرورت دارد. به این معنا که این اقدامات عالماً ، عامداً و برای اخلال در نظام ارزی مملکت صورت گرفته باشد.با تطبیق شرایط یاد شده با اقداماتی که توسط بانک مرکزی انجام شده ، تردیدی نیست که اقدامات انجام شده را با هیچ تفسیر و قرائتی، نمی توان مصداق اخلال درنظام ارزی کشور دانست ضمن اینکه متولی اصلی نظام ارزی کشور، بانک مرکزی است و نمی توان تصور کرد که متولی این نظام ،خودش باعث اخلال در این نظام شده است؟! چون اقدامات بانک مرکزی همگی مستند و متکی به اختیارات قانونی است.
در بند6 ماده13 قانون، به اختیار بانک مرکزی برای خرید وفروش طلا و نقره تصریح شده است وبانک مرکزی این معاملات را در راستای سیاستهای پولی و برای تحقق اهدافی که طبق قانون به عهده دارد، انجام می دهد و برای انجام این معاملات نیز نیازی به اخذ مجوز نهادهای دیگر از جمله شورای پول و اعتبار ندارد.
ظاهراً برای صدور کیفر خواست به بندج ماده81 قانون برنامه پنجم توسعه و بند ت تبصره 2 ماده 20 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه استناد شده است . استناد به این موارد ، چه مسیری را پیش روی پرونده باز میکند؟
بند ج ماده81 قانون برنامه پنجم توسعه، نظام ارزی کشور را شناور مدیریت شده دانسته و اضافه کرده که نرخ ارز باتوجه به حفظ دامنه رقابت پذیری در تجارت خارجی و با ملاحظه تورم داخلی و جهانی و همچنین شرایط اقتصاد کلان از جمله تعیین حدمطلوبی از ذخایر خارجی تعیین خواهد شد. عین این حکم دربندت تبصره 2 ماده20 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه تکرار شده است.
بحث در مورد مفهوم و چگونگی اعمال این سیاست، کاملاً اقتصادی است وجنبه حقوقی ندارد و طبعاً نمی توان از دید حقوقی و قضایی هم در مورد اجرا یا عدم اجرای این ماده اظهارنظر کرد. دادگاه یا دادسرا نمیتواند در مورد اعمال یا عدم اعمال مقررات این قانون دیگران را بازخواست کند چرا که در شرایط خاص و بحرانهای اقتصادی ،گاهی ضرورت دارد که تصمیم خاص ومتفاوتی اتخاذ شودو این موضوعات بایستی از نظر اقتصادی و با لحاظ جمیع شرایط و اوضاع و احوال مورد بررسی قرار گیرد.
طبق قوانین پولی و بانکی کشور بانک مرکزی چه وظایف و مسئولیتهایی به عهده دارد و مشخصاً درموردموضوع پرونده فوق الذکر، چه مقرراتی پیش بینی شده است؟
الف-سیاستگذار پولی و بانکی است
ب- نهادناظر و مجوز دهنده برای انجام عملیات بانکی است.
پ- بانکدار دولت است
ت- درحوزه معاملات طلا و ارز از یکطرف تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارز و طلا و نظارت بر ورود و صدور ارز به عهده بانک مرکزی است و از سوی دیگر بانک مرکزی وظیفه دارد که ارز حاصل از صادرات نفت را از دولت خریداری نموده و معادل ریالی آن را به دولت پرداخت نماید. بانک مرکزی ارزخریداری شده به ترتیب فوق را به دو صورت تخصیص میدهد:اول از طریق سیستم بانکی و با تخصیص ارز بابت معاملات و تعهدات ارزی و دوم از طریق صرافی های مجاز که طبق مقررات، مجوزهای لازم جهت انجام معاملات ارزی را اخذ نموده اند.
در بند6 ماده13 قانون، به اختیار بانک مرکزی برای خرید وفروش طلا و نقره تصریح شده است وبانک مرکزی این معاملات را در راستای سیاستهای پولی و برای تحقق اهدافی که طبق قانون به عهده دارد، انجام می دهد و برای انجام این معاملات نیز نیازی به اخذ مجوز نهادهای دیگر از جمله شورای پول و اعتبار ندارد.
ظاهراً درکیفرخواست گفته شده که چند برابر شدن قیمت دلار نشان میدهد که سیاست بانک مرکزی صحیح نبوده است، آیا از نظر حقوقی، میتوان بالا رفتن نرخ ارز را دلیلی بر ارتکاب جرم دانست؟
به نظرم موضوع از دو زاویه قابل بحث است:
اول اینکه: هیچ دلیل قطعی و مشخصی وجود ندارد که بالا رفتن نرخ ارز دلیل اشتباه یا نادرست بودن سیاستها بوده باشد، عوامل متعددی در این مسیر تاثیرگذار هستند عوامل سیاسی- سیاست داخلی و سیاستهای بین المللی- تحریم هاوغیره که باعث میشوند تا یک تصمیم یا سیاست با شکست مواجه شود و صرف عدم حصول نتیجه، به معنای نادرست بودن آن تصمیم نیست.ضمن اینکه درکشور ما تعدد مراکز تصمیم گیری و برخی نارسائیهای حقوقی و اداری ،مارا از حکمرانی مطلوب دور کرده است و بنابراین اندازه گیری و سنجش موفقیت یا عدم موفقیت تصمیمات به سادگی امکانپذیر نیست.
دوم اینکه: اشتباه بودن یک تصمیم نمی تواند دلیلی برارتکاب جرم باشد. اشتباه یعنی برداشت نادرست از یک واقعه و رویداد یا نتایج مترتب بر آن. ضمن اینکه براساس حدیث رفع، اشتباه از مواردی است که از نظر شرعی باعث رفع ضمانت و مسئولیت میشود.
باتوجه به وظایف و اختیارات بانک مرکزی، آیا قوه قضائیه میتواند وارد فرایند ارزیابی یا نظارت براین تصمیمات شود؟
بانک مرکزی طبق قوانین موجود، اختیارات لازم برای سیاستگذاری و اتخاذ تصمیم و اقدام درحوزه مسائل پولی ،ارزی و بانک را دارد. این اقدامات را شخصیت حقوقی بانک مرکزی انجام میدهد و فرایند تصمیم گیری وساختار و تشکیلات اداری بانک مرکزی هم مشخص است. رئیس‌کل، شخصیت حقوقی بانک را نمایندگی میکند و تصمیماتی که در چارچوب قانون اتخاذ میشود را اجرا میکند.
هیچ قانونی وجود ندارد که حق نظارت و کنترل یا بازرسی از اقدامات و یا سیاستگذاریهای بانک مرکزی را به دستگاه قضایی سپرده باشد واساساً چنین چیزی ابتکار عمل و قدرت تصمیم گیری را از بانک مرکزی و مدیران آن میگیرد و عملاً منتهی بدان میشود که اهداف بانک مرکزی تحقق نیابد. چارچوب و حدود اختیارات بانک مرکزی را قانون پولی و بانکی مشخص میکند و ارزیابی تصمیمات بانک مرکزی در یک فرایند قضایی انجام نمی شود بلکه این اقتصاد دانان هستند که این اقدامات رابررسی میکنند و در مورد آن اظهار نظر میکنند. گواینکه مانندهمه مسائلی که به علوم اجتماعیو علوم انسانی مربوط می باشد، درخیلی اوقات پاسخی قطعی ، مشخص و دقیق برای خیلی از موضوعات وجود ندارد و اختلاف نظرها کماکان باقی است. مشکل اینجاست که درشرایط سخت ودشوار باید تصمیماتی گرفت که دیگران و پس از فرونشستن غبارها وآشکار شدن نتایج ، به ارزیابی آن پرداخته ودر این مقام، نسخه های قطعی برای مسائل قبلی می پیچند.
از طرف دیگر باید توجه داشت که درنظام تصمیم گیری و براساس مقررات فعلی، بانک مرکزی دربرخی جاها ملزم به تبعیت از دستورات دولت میباشد،مجموعه تیم اقتصادی دولت نیز براساس تجزیه و تحلیلهایی که ازموضوع دارند، موانع پیش رو و ضرورتهای اقتصادی و سایر عوامل تاثیر گذارند ،تصمیماتی را اتخاذ و جهت اجرا به بانک مرکزی ابلاغ میکنند. مکانیسم بازخواست از تصمیماتی که ممکن است اشتباه باشد، طرح سئوال یا استیضاح وزرا و یا رئیس جمهور توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی است و در مورد رئیس‌کل بانک مرکزی مجلس نیز چنین اختیاری ندارد.