سازمان همکاری شانگهای طی یکی دو دهه اخیر دارای هویت یکپارچه و ثابتی نبوده و در یک فرایند پویا تکامل یافته است. از طرف دیگر، شرایط ایران و همین‌طور مناطق پیرامونی شانگهای نیز طی این بازه تغییرات قابل ملاحظه‌ای را تجربه کرده است.
جمهوری اسلامی ایران قریب به دو دهه است که تمایل به عضویت دائم در سازمان همکاری شانگهای دارد. با این حال بنا به دلایل گوناگون تاکنون چنین امری محقق نشده و از طرفی طی این بازه، این سازمان نیز یک روند تکاملی را در ساختار، اعضا و فرایندهای درونی خود تجربه کرده و اساساً متمایز از گذشته است.
در سال 2017 دو کشور هند و پاکستان به این سازمان اضافه شده و به لحاظ جغرافیایی و جمعیتی آن را تقویت کردند. درعین‌حال، روندهای همگرایانه و تکامل ساختارهای جانبی شانگهای نیز طی این بازه تغییرات جدی یافته است. همچنین با دور شدن از فضای پس از 11 سپتامبر، آغاز افول آمریکا و به اوج رسیدن تنش‌های این کشور با چین و روسیه نیز تغییراتی را در ساختار نظام بین‌الملل به وجود آورده که طبیعتاً بر رفتارهای سازمان همکاری شانگهای نیز تأثیرگذار خواهد بود.
لذا، به‌نوعی می‌توان ادعا کرد شانگهای طی این سال‌ها هویت یکپارچه و ثابتی نبوده و در یک فرایند پویا تکامل یافته است. از طرف دیگر، شرایط جمهوری اسلامی ایران و همین‌طور مناطق پیرامونی شانگهای نیز طی این بازه تغییرات قابل ملاحظه‌ای را تجربه کرده است.
لذا، می‌توان در هر دوره‌ای منافع متمایز و البته هزینه‌های متمایزی برای عضویت دائم جمهوری اسلامی ایران در آن در نظر گرفت که در ظرف زمانی و مکانی منحصر به فردی قابل تعریف است. در این گزارش با عنایت به محیط راهبردی سازمان همکاری شانگهای، دینامیسم‌های منطقه‌ای و نیز چشم‌انداز مسائل سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران در دولت سیزدهم طی چهار سال آتی، به تحلیل و ارزیابی هزینه‌ها و مزیت‌های عضویت ایران در این سازمان می‌پردازیم.
*** مزیت‌های راهبردی عضویت ایران
سازمان همکاری شانگهای فعالیت خود را پیش از تأسیس رسمی در سال 2001 در واکنش به شرایط و تحولات افغانستان آغاز کرد و از این منظر، ماهیتاً یک سازمان منطقه‌ای امنیتی محسوب می‌شود. تأکید ویژه مأموریت‌های این سازمان بر مقابله با تروریسم، افراط‌گرایی، جرائم سازمان یافته، قاچاق مواد مخدر، جدایی طلبی و مواجهه با تهدیدهای نوظهور تمرکز دارد که همگی نشان از این ماهیت در بطن شانگهای دارد.
در کنار این موارد، سختگیری مضاعف در فرایند عضویت و مواضع شدیداً محافظه‌کارانه در موضوع‌های بین‌المللی که ضعف کارکردی برای این سازمان به وجود آورده نیز بروندادی از ماهیت امنیتی تعاملات آن است. این موضوع اگرچه به طور کلی یک ضعف محسوب می‌شود، اما می‌تواند برای جمهوری اسلامی ایران و بویژه با توجه به شرایط جدید افغانستان، یک مزیت محسوب شود.
با خروج آمریکا از افغانستان یک تغییر ساختار قدرت در این ژئوپلیتیک به وجود آمده که یکی از نتایج آن به قدرت رسیدن طالبان است. این شرایط اگرچه به نظر می‌رسد منطبق بر توافق دوحه و بر اساس برنامه‌ریزی‌ها و طرح‌ریزی‌های آمریکا محقق شده اما می‌تواند ابعاد اجتناب‌ناپذیری را نظیر قدرت گرفتن شانگهای و پر شدن بخشی از خلأ قدرت مذکور توسط کشورهای عضو این سازمان در بر داشته باشد.
همین امر نیز برای جمهوری اسلامی ایران یک فرصت محسوب می‌شود. از طرف دیگر، برای آینده افغانستان نیز در بازه کنونی دو پلتفورم سیاسی وجود دارد که یکی با محوریت چین و روسیه در شانگهای و دیگری با محوریت آمریکا است.
در همین حال انتقادات اخیر روسیه از آمریکا برای به‌توجهی به ایران در مذاکرات مربوط به آینده افغانستان نیز به خوبی گویای نقش راهبردی ایران برای شانگهای در پلتفورم مذکور است. طبیعتاً عضویت دائم ایران در این سازمان می‌تواند این نقش را ارتقاء داده و در آینده تثبیت کند.
در کنار این روندهای امنیتی، شانگهای از سال 2005 و پس از امضای اولین موافقت‌نامه همکاری امنیتی میان کشورهای عضو در سال 2004 در زمینه مبارزه با قاچاق مواد مخدر، شماری از اسناد غیرامنیتی را نیز به امضا رسانده است که می توان گفت به‌نوعی گذار به تعاریف موسع امنیت و توسعه همکاری‌های راهبردی و اقتصادی را هدف‌گذاری کرده است.
از این سال به بعد درمجموع در سازمان همکاری شانگهای 12 موافقت‌نامه همکاری و برنامه‌های اقدام به تصویب رسیده است که از میان آن‌ها 8 مورد در حوزه توسعه همکاری‌های غیرامنیتی و بویژه اقتصادی بوده است.
در عین حال در لیست اسناد امضا شده توسط شورای سران طی سال‌های 2019 و 2020 نیز موارد متعددی از تفاهم‌نامه‌های داخلی در حوزه‌های غیرامنیتی وجود دارد. این موضوع به خوبی نشان‌گر مزیت‌های نسبی این سازمان در زمینه توسعه همکاری‌های راهبردی و نیز اقتصادی است که باتوجه به شرایط فعلی جمهوری اسلامی ایران در مقابله با تحریم‌های ایالات متحده آمریکا و بازیابی اقتصاد پسابرجام برای داشتن دست برتر در ادامه توافق هسته‌ای و نیز مذاکرات وین، بسیار حائز اهمیت است.
لیست این اسناد در جدول ذیل نشان داده شده است.
در کنار این موارد باید به ارتقاء نقش و جایگاه بین‌المللی و منطقه‌ای ایران با عضویت در این سازمان نیز نگاهی ویژه داشت. این موضوع می‌تواند در بستر زمان با ارتقاء پیش‌بینی‌پذیری سیاست خارجی ایران، زمینه اعتماد متقابل در مناسبات دوجانبه با کشورهای عضو را فراهم آورد.
در همین راستا این روندها می‌تواند منجر به کاهش فشارهای ساختاری و فرایندی ایالات متحده آمریکا و غرب به ایران در زمینه موضوع‌های مختلف نظیر برجام، تحریم‌ها، موضوع‌های حقوق بشری، مداخلات منطقه‌ای و مواردی از این دست شود.
*** موانعی که دیگر وجود ندارد
جمهوری اسلامی ایران در سال‌های نخست تأسیس سازمان همکاری شانگهای به عضویت ناظر در این سازمان در آمد که این عضویت در سال 2005 به تائید اعضای آن رسید. درست یک سال پس از آن نیز از 2006 ایران به‌صورت رسمی درخواست عضویت دائم در این سازمان را ارائه کرد که تاکنون با مخالفت برخی کشورهای عضو مواجه شده است.
در زمینه موانع عضویت ایران در شانگهای علل متفاوتی با ماهیت حقوقی و سیاسی ذکر می‌شود. در سطح سیاسی، در وهله نخست تنش‌های ایران با غرب در جنوب غرب آسیا یک عامل بازدارنده در شانگهای محسوب می‌شود. این سازمان در بدو شکل‌گیری به‌عنوان یک سازمان منطقه‌ای، با اهداف منطقه‌ای، مواضع محافظه‌کارانه‌ای را نسبت به ایالات متحده آمریکا برگزید.
این رویکرد محافظه‌کارانه متأثر از عوامل گوناگونی بود. نخست، در پکن با پایان دوره ریاست جمهوری جیانگ زمین و آغاز به کار هو جینتائو، روابط چین و آمریکا وارد دوره جدیدی شد که در حقیقت نقطه آغاز استراتژی «ظهور مسالمت‌آمیز» چین در نظام بین‌الملل را می‌توان از همین دوره در نظر گرفت که از سال 2004 آغاز شد.
طبیعتاً ماهیت «مسالمت‌آمیز» این استراتژی در تضاد با رویکردهای ایران و آمریکا قرار داشت. در عین حال باید توجه داشت که چین از سال 2001 به عضویت سازمان تجارت جهانی در آمد و پس از آن مبادلات تجاری این کشور با آمریکا بویژه در صادرات به این کشور با یک جهش مواجه شد.
در سال 2001 مجموع مبادلات تجاری چین و آمریکا حدود 120 میلیارد دلار بود که این رقم تا پایان سال 2015 به بیش از 600 میلیارد دلار رسیده بود. حتی بحران مالی جهانی در بازه سال‌های 2007 تا 2010 نیز نتوانست بر این روند تأثیر محسوس و جدی بگذارد. این روند به خوبی نشان‌گر موفقیت استراتژی ظهور مسالمت‌آمیز است که طبیعتاً پکن خواستار ایجاد خلل در آن از طریق ورود به تقابل‌های ایران-آمریکا نبود.
این روند در نمودار ذیل نشان داده شده است.
شکل‌گیری و تکامل ساختار داخلی شانگهای نیز متناسب با همین رویکرد چین پیش رفت. اعمال ممنوعیت عضویت کشورها در این سازمان مادامی که تحت قطعنامه‌های تحریمی شورای امنیت قرار دارند، به‌عنوان یک مانع حقوقی است که مبتنی بر همین رویکرد در اساسنامه شانگهای گنجانده شد.
این موضوع به ویژه پس از شدت گرفتن تنش‌های هسته‌ای ایران و غرب و اعمال تحریم‌های بی‌سابقه شورای امنیت در بازه سال‌های 2006 تا 2010 بسیار جدی‌تر شد. در کنار چین، روسیه نیز طی این بازه نگرانی‌های محسوسی از هسته‌ای شدن ایران از یک سو، و تشدید تنش‌ها و تقابل میان ایران و غرب از سوی دیگر بود.
همین موانع نیز باعث شد که حداقل تا پایان دوره دولت‌های نهم و دهم عملاً دیگر درخواست عضویت دائم ایران در شانگهای نیز طرح نشود.
با این حال، روی کار آمدن دولت سیزدهم و آغاز به کار روند جدیدی از مذاکرات با کشورهای 1+5 از جمله چین و روسیه، شرایط جدیدی را در این سطح به وجود آورد. در نهایت نیز این تلاش‌ها به امضاء برنامه جامع اقدام مشترک موسوم به برجام منجر شد که با صدور قطعنامه 2231 شورای امنیت سازمان ملل متحد، تعلیق تمام قطعنامه‌های ضدایرانی پیشین را موجب می‌شد.
بدین ترتیب موانع حقوقی عضویت ایران در شانگهای برداشته شد و با سفر سال 2016 شی جین‌پینگ به تهران و آغاز به کار روند شکل‌گیری مشارکت جامع راهبردی میان تهران و پکن، موانع سیاسی پیشین نیز ظاهراً برداشته شد. همین موضوع نیز سبب شد تا ایران در اولین فرصت پس از برجام، مجدداً درخواست عضویت دائم خود در این سازمان را ارائه کند.
تاجیکستان اما مانع سیاسی جدیدی بود که در این مرحله پیش‌روی ایران قرار گرفت. تحت پیامدهای تحولات سپتامبر 2015 در این کشور، روابط این جمهوری با ایران رو به سردی گذارده بود. این روند به ویژه پس از اعتراض تاجیکستان به حضور محی‌الدین کبیری در کنفرانس وحدت اسلامی در تهران سطح جدیدی را نمایان کرد.
در کنار این شرایط، دولت امامعلی رحمان که یک برنامه منسجم را برای حذف کامل حزب نهضت اسلامی از سال 2012 آغاز کرده بود، تروریستی اعلام کردن این حزب در چارچوب برنامه ضدتروریسم سازمان همکاری شانگهای را نیز با جدیت در دستور کار قرار داده بود.
طبیعتاً روند سردی روابط در کنار این طرح، با عضویت دائم ایران در شانگهای سازگار نبود و مخالفت این کشور مجدداً فرایند عضویت ایران در این سازمان را به تعویق انداخت. البته در این بازه برخی تحلیل‌گران مخالفت‌های مسکو و پکن را عامل اصلی و مبنایی مخالفت تاجیکستان عنوان کرده‌اند که تاکنون اسناد و دلایل متقنی برای آن ارائه نشده است.
در سال 2021 و در آستانه آغاز به کار دولت سیزدهم به ریاست سید ابراهیم رئیسی، به نظر می‌رسد این موانع حداقل در بازه کنونی برطرف شده‌اند. قطعنامه 2231 شورای امنیت سازمان ملل باوجود خروج آمریکا از برجام و تلاش‌های جدی برای فعال‌سازی مکانیزم ماشه کماکان پابرجاست.
اعضای 1+5 همچنان تلاش‌هایی برای احیاء برجام را در دستور کار دارند و پاسخ‌های ایران به بدعهدی‌های طرف‌های غربی نیز در چارچوب توافقات پیشین بوده است. درعین‌حال، آمریکا نیز یک روند شدیداً تهاجمی را علیه چین و روسیه آغاز کرده است.
در قبال چین، آغاز به کار جنگ تجاری در دوره دونالد ترامپ، مسئله تحولات امنیتی هنگ‌کنگ، تنش‌ها در تایوان، تحرکات نظامی در دریای چین جنوبی و مسئله مسلمانان اویغور در استان سین کیانگ، چالش‌هایی جدی پیش‌روی چین به وجود آورده است.
روسیه نیز در عرصه‌هایی نظیر بحران سوریه، اوکراین، بلاروس، ارمنستان و گرجستان با چالش‌هایی مواجه شده و در مرزهای قطب شمال و نیز دریای سیاه و آدریاتیک تنش‌ها با ناتو به اوج خود رسیده است.
در افغانستان نیز با خروج آمریکا به نظر می‌رسد واشنگتن در صدد ایجاد هزینه‌های امنیتی گزاف برای روسیه و چین است. جنگ تجاری آمریکا علیه چین و نبردهای تحریمی علیه این دو بازیگر نیز آغاز شده و ابعاد جدیدی به خود گرفته است.
تمام این موارد به معنای بسترسازی برای تغییر رفتار شانگهای و کاهش مواضع محافظه‌کارانه آن در قبال تنش با آمریکا است. از طرف دیگر، روند احیاء روابط تهران و دوشنبه نیز آغاز شده و وزارت امور خارجه تاجیکستان به طور رسمی اعلام کرد که این کشور در صورت اتفاق نظر کشورهای عضو، مخالفتی با عضویت ایران در شانگهای ندارد.
طرح تروریستی اعلام کردن حزب نهضت اسلامی نیز به نظر می‌رسد به طور کامل شکست خورده و بیش از این در دستور کار دولت تاجیکستان قرار ندارد. در نهایت در تماس اخیر شمخانی با پاتروشف نیز روسیه به طور رسمی ارسال درخواست عضویت دائم ایران در شانگهای را در دستور کار قرار داده است.
لذا، می‌توان گفت موانع پیشین برای «طرح عضویت» ایران در شانگهای به طور کامل برطرف شده است.
*** استراتژی توسعه شانگهای تا 2025
در کنار رفع برخی موانع، شماری از کاتالیزورها نیز برای تسهیل و تسریع فرایند عضویت ایران در شانگهای وجود دارد. یکی از این موارد «استراتژی توسعه سازمان همکاری شانگهای تا سال 2025» است که پیش‌نویس آن در نشست سپتامبر 2014 شورای سران این سازمان به تصویب رسید.
این سند شامل جهت‌های اصلی در «برنامه توسعه میان‌مدت شانگهای» محسوب می‌شود که جزئی از «پیمان بلندمدت همسایگی خوب، دوستی و همکاری» میان کشورهای عضو است.
در هشتمین سرفصل از این استراتژی 12 صفحه‌ای تحت عنوان «سیاست مشارکت‌ها و باز بودن» به موضوع پذیرش اعضای جدید اشاره شده است. در این سرفصل صریحاً بر استقبال این سازمان از پذیرش اعضای جدید منطبق بر آیین‌نامه‌ها و قوانین داخلی تصریح شده است. عضویت هند و پاکستان به فاصله 2 سال پس از تصویب این سند نیز نشانی از عملگرایی در آن محسوب می‌شود.
شانگهای در این سند هدف از گسترش خود را تقویت همکاری‌های منطقه‌ای و تقویت ثبات و امنیت عنوان کرده است. با این حال، در این استراتژی بر سختگیری این سازمان در انطباق معیارهای تعیین شده و اجرای دقیق آن از سوی کشورهای درخواست دهنده نیز تأکید شده است.
همچنین مکانیزم مشورت‌های دوجانبه تمام اعضای شانگهای با کشور درخواست دهنده برای ایجاد مفاهمه مشترک در حوزه منافع مشترک نیز در این استراتژی پیش‌بینی شده است. در این بخش همچنین به مکانیزم‌های سیاسی و حقوقی برای ارتقاء همکاری و مشارکت با کشورهای ناظر و نیز دیالوگ پارتنرها نیز اشارات قابل توجهی صورت گرفته است.