در آینده نزدیک ، دولت بایدن یک بازنگری جامع و ضروری از سیاست های گسترده تر ایالات متحده در مورد تحریم‌ها که برای مدت طولانی به تاخیر افتاده آشکار خواهد کرد. تحولی که در شکل کنونی آن «تحریم های آمریکا باید به میزان بی سابقه ای کاهش یابد و سال‌ها کار دولتهای متعدد را از بین ببرد».
این می‌تواند نتیجه انتقادات مستدلی باشد که در مورد اثربخشی تحریم ها بر مبنای «تغییر رفتار» مطرح می‌شود. اما به نوشته پل ماسارو مشاور سیاست مبارزه با پولشویی در کمیسیون هلسینکی و کیسی میشل روزنامه‌نگار تحقیقی مستقر در نیویورک، «تغییر رفتار» به تنهایی هدف تحریم های ایالات متحده نیست؛ برخی تحریم‌ها از جمله تحریم هایی که علیه القاعده و دیگر سازمان های تروریستی وضع شده، کمتر بر تغییر رفتار تمرکز داشته و به طور خاص بر از کار انداختن و در نهایت نابودی شبکه های آنها -در درجه اول از طریق ضعف دسترسی مالی- متمرکز بوده است.
آنها در مطلبی برای فارن پالیسی با عنوان «بایدن ممکن است انقلاب تحریم‌ها را متوقف کند» نوشته اند: «درحالی‌که دولت آمریکا نحوه اعمال تحریم ها را بازبینی می کند، این شانس را دارد که مواردی که واقعاً مؤثر هستند را، مضاعف کند».
در ادامه مطلب آمده است: در آینده نزدیک ، دولت بایدن یک بررسی بسیار ضروری از سیاست های گسترده تر ایالات متحده در مورد تحریم ها را آشکار خواهد کرد. یک بازنگری جامع به مدت طولانی به تاخیر افتاده است، به این دلیل که برخی از سیاست های تحریمی در مناطقی مانند کره شمالی و ایران برای دهه ها اعمال شده است. و رژیم تحریم‌ها تنها در سال های اخیر گسترش یافته است ، خواه مربوط به اعمال فشار دولت ترامپ بر ونزوئلا باشد یا دولت بایدن که اخیراً تحریم هایی را علیه نهادهای بلاروس اعمال کرده است. در کنار هم ، این دستورات گسترده تحریم ، تارو پود شبکه ای از سردرگمی را برای نهادهای خصوصی ایجاد کرده اند.
بازبینی گسترده در سیاست کلان تحریم‌ها
همانطور که وال استریت ژورنال گزارش داد ، «بازبینی گسترده» با هدف جلوگیری از کمپین های فشار گسترده» و همچنین «کاهش خسارت های جانبی و ترغیب پاسخ های هماهنگ و شکل‌گیری تحریم های چندجانبه» انجام خواهد شد. اما بسیاری از ناظران به طور فزاینده ای تردید دارند که دولت به یک نتیجه اساسی برسد: چرا که «تحریم های آمریکا باید به میزان بی سابقه ای کاهش یابد و سال‌ها کار دولتهای متعدد را از بین ببرد».
این می‌تواند نتیجه سوالات مستمر و انتقادات مستدلی باشد که در مورد اثربخشی تحریم ها در حوزه‌های مختلف اعم از خشونت کوبا تا تجاوز‌های روسیه و پیشرفت‌های هسته ای ایران بوده دارد. اما کاهش عمده استفاده از تحریم ها نیز یک پاسخ افراطی خواهد بود. دسته‌های خاصی از تحریم ها هم مؤثر و هم کارآمد بوده اند؛ مسئله فقط درک این موضوع است که اینگونه تحریم‌ها کدام موارد هستند.
اساس اثربخشی تحریم بر محور “تغییر رفتار” است یا اینکه آیا اعمال تحریم ها بر رفتار طرف تحریم شده تأثیر می گذارد یا خیر. از بسیاری جهات، این ساده ترین شکل برای اندازه گیری اثر تحریم است. از این گذشته ، اگر دولت یا سیستم هدف به طور خاص اقدام متفاوتی را دنبال کند – به عنوان مثال ، اگر برنامه هسته ای ایران را محدود کند یا پیوند خود با نیروهای متحد در کشور همسایه را مختل کند- تأثیر تحریم ها برای همه قابل مشاهده است. نحوه عملکرد این نظریه را با آزادی اندرو برانسون کشیش آمریکایی از ترکیه مثال می‌زنند که پس از اعمال تحریم های ایالات متحده علیه دو مقام بلندپایه ترکیه صورت گرفت. هرچند حتی علیّت مستقیم این فرآیند مورد بحث است.
شکست سیاست تحریم در تغییر رفتار
با این حال ، تعداد زیادی مثال وجود دارد که در آنها این تلاش ها برای تغییر رفتار به وضوح شکست خورده است. کره شمالی نمونه بارز کشوری است که ظاهراً با تحریم های مداوم و در حال گسترش خنثی نشده است. علیرغم چندین دهه تحریم های آمریکا علیه پیونگ یانگ، رژیم کیم با این وجود هنوز پابرجاست ، هنوز هم به مردم خود ستم می کند و همچنان از حرکت به سوی سلاح های هسته ای و تهدید با آنها لذت می برد. به نظر می رسد موارد دیگر ، چه در سوریه و چه در ونزوئلا ، راه های مشابهی را دنبال کرده اند و تحریم های آمریکا را شکست داده و در عین حال هیچ گونه تلاش برای دموکراتیک سازی را دنبال نکرده اند. مخالفان برنامه های تحریمی ایالات متحده به طور قابل توجهی بر این مکتب فکری متمرکز هستند.
و آنها یک نکته دارند: نه تنها این حکومت ها باقی مانده اند ، بلکه حتی منجر به شرایطی شده اند که در آن کشورها قدرت های اقتدارگرا تقویت شده و دیکتاتورها را قادر می سازد – مانند رژیم کیم در کره شمالی یا صدام حسین در عراق – به طور فزاینده . منابع کمیابرا به نفع استبداد خود تخصیص دهند.
تحریم‌های مؤثر علیه کلپتوکراسی‌ها و الیگارشی‌ها
اما کسانی که بر تغییر رفتار به عنوان تنها دلیل برنامه‌های تحریمی متمرکز شده اند ، جنگلی از درختان را از دست می دهند. زیرا همانطور که در دهه گذشته بارها و بارها نشان داده شده است ، تغییر رفتار به تنهایی هدف تحریم های ایالات متحده نیست. در هر صورت ، تحریم ها در سالهای اخیر در جهت بسیار مؤثرتری شکل گرفته اند، با اهدافی کاملاً متفاوت از تغییر رفتار. در عوض ، تحریم ها به طور فزاینده‌ای – و به طور موفقیت آمیزی – برای هدف قرار دادن و انحلال شبکه‌های مربوط به شخصیت‌های بدخیم: از کلپتوکراسی‌ها* و الیگارشی‌ها** و سازمان‌های جنایتکار سازمان یافته در سراسر جهان استفاده شده است.
با این کار، تحریم ها نه تنها به ابزارهای کلیدی مسدود کننده تبدیل شده اند، بلکه مانع از ورود این شبکه های بدخواه به مناطق غربی شده اند، و حتی آنها به ابزارهای کلیدی در زرادخانه گسترده‌تر ایالات متحده برای مبارزه با کلپتوکراسی تبدیل شده اند. و رژیم تحریم‌ها مستحق نگاهی گسترده‌تر نسبت به آنچه تاکنون دیده شده، هستند.
در سیاست اصطلاح دزدسالاری یا کلپتوکراسی (Kleptocracy) به سیستمی اشاره دارد که منافع عامه مردم را فدای افزایش ثروت و قدرت سیاسی شخصی طبقه حاکم می‌کند. دزدسالاری معمولاً با اختلاس در بودجه‌های دولتی همراه است.
** گروهک سالاری یا اُلیگارشی (Oligarchy) یا «حاکمیت گروه اندک»، اصطلاحی است به معنای اینکه نه‌تنها حکومت در دست یک حلقه کوچک افراد است، بلکه این گروهِ حکمران و کوچک، فاسد است و در برابر تودهٔ مردم مسئول نیست، یا از جهات دیگر مورد بیزاری عمومی است.
هجمه های اولیه در استفاده از تحریم ها به عنوان ابزارهایی که به طور خاص برای از بین بردن شبکه های خاص اختصاص داده شده، به جنگ علیه تروریسم باز می گردد. و درک دلیل آن سخت نیست. همانطور که سناتور فقید کارل لوین ، که پدرخوانده تلاش های ضدتروریستی آمریکا بود ، در سال 2004 گفت: “اسامه بن لادن مفتخر بود که نیروهای جدید وی «شکاف موجود در سیستم های مالی غربی» را می دانستند. همانطور که راه‌های دور زدن آنها در دستان شان است».
با این حال ، کارشناسان تحریم،به تازگی شروع به اعمال این منطق -استفاده از تحریم ها برای ازکارانداختن شبکه‌های خاص- علیه سیستم‌های کلیپتوکرات (دزدسالار) کرده اند. و دلایلی وجود دارد که بر این باور باشیم که با تمرکز بیش از حد بر اثر تحریم‌ها روی تغییر رفتار، این منطق ممکن است به سادگی به حاشیه برود.
در حال حاضر ، دولت تصمیم گرفته است که از تحریم های مسئولان خط لوله نورد استریم 2 ، از جمله مدیر عامل ماتیاس وارنیگ ، صرف نظر کند. هرچند این خط لوله به طور گسترده ای به عنوان فساد فراملی به نفع کرملین تلقی می شود، اما منطق دولت بر این ادعا است که خط لوله نورد استریم 2 تقریباً کامل بوده و تحریم های بیشتر رفتار مسئولان را تغییر نخواهد داد. همچنین گزارش شده نگرانی دولت این است که چنین تحریم هایی نه تنها رفتار آنها را تغییر نمی‌دهد و حتی ممکن است آنها را به ولادیمیر پوتین ، رئیس جمهور روسیه نزدیک کند.
قانون مگنیتسکی و تحریم‌های موفق علیه تأمین مالی تروریسم
این مایه شرم است، زیرا ابزارهای تحریمی که تأمین مالی تروریسم را با موفقیت از بین بردند، از بسیاری جهات مشابه ابزارهایی هستند که اکنون می‌توانند انواع شبکه های فاسد و بدخواه را که رژیم های خودکامه در سراسر جهان را تقویت می کنند مورد هدف قرار می دهند.
بررسی سیاست‌های تحریمی موجود در این زمینه، نشان‌دهنده موفقیت آنهاست و ثابت می‌کند چرا این سیاست‌ها مستحق گسترش بیشتر هستند. اولین استفاده عمده از این تحریم های خاص و از کار انداختن شبکه مالی برای شبکه‌ها و شخصیت‌های فاسد و سیستم‌های دزدسالار ، تصویب قانون مگنیتسکی توسط ایالات متحده در سال 2012 بود.
در جایی که تحریم های قبلی بر موضوعات کوتاه مدت امنیت ملی مانند مبارزه با تروریسم یا عدم اشاعه متمرکز بود، این تحریم‌ها اولین ابزارهای از این دست بودند که بر عناصر کلیدی امنیت ملی بلندمدت تاکید داشت: حقوق بشر و مبارزه با فساد.
این قانون که به نام سرگئی ماگنیتسکی تبعه روسی نامگذاری شده است ، ایالات متحده را ملزم می کند که برای افرادی که مسئول مرگ ماگنیتسکی و سایر ناقضان حقوق بشر در روسیه هستند ، تحریم های خاصی را اعمال کند. برای اولین بار، قانون مگنیتسکی منجر به اعلام عمومی نام مقامات فاسد و شرمساری آنها شد، این افراد را از دسترسی به بازارهای مالی ایالات متحده منع کرد، و از متحدان نیز برای اعمال همین اقدام استفاده نمود. مؤثر بودن چنین برنامه ای را می‌توان در تلافی‌جویی مسکو مشاهده کرد، وقتی کرملین علیه شماری از مقامات آمریکایی و حتی اتباع آمریکایی ممنوعیتهایی اعمال کرد.
در سال 2016 ، کنگره نسخه جهانی قانون مگنیتسکی را راه اندازی کرد و به کاخ سفید اجازه داد تا هرگونه نقض کننده حقوق بشر یا بازیگر فاسد را در هر نقطه از جهان تحریم کند. قانون جهانی مگنیتسکی با الگوی تغییر رفتار مطابقت ندارد. هدف این است که شبکه‌های مورد استفاده افراد تحریم شده را غیرفعال کنیم، نه اینکه لزوماً رفتار آنها را تغییر دهیم. به علاوه این سیاست با شناسایی و تعیین چنین افراد فاسد یا خطرناکی، سیستم مالی غرب را در برابر سوء استفاده و منابع غیرقانونی چنین افرادی محافظت می کند.
به همین ترتیب، این نوعی پاسخگویی صریح برای کسانی است که آسیب رسانده‌اند و به جز ازاین طریق، از هرگونه مجازات مصون می مانند. دولت ترامپ از این برنامه در مناطق مختلف و علیه بازیگران متنوعی از سراسر جهان استفاده کرد؛ از میانمار تا عربستان سعودی، از نیکاراگوئه تا جمهوری دموکراتیک کنگو. دولت بایدن نیز این کار دو حزبی را پیش برد و حتی تا آنجا پیش رفت که افراد فاسد در کشورهای متحد مانند بلغارستان را نیز مجازات کرد.
اگر بخواهیم موفقیت چنین برنامه‌ای را مبنا قرار دهیم، قانون جهانی مگنیتسکی مستحق گسترش بسیار بیشتر است، بهرحال در سراسر جهان چیزی به نام الیگارشی “غرب گرا” یا “کلیپتوکرات طرفدار غرب” وجود ندارد. با توجه به خروج از افغانستان – و کاهش ناگهانی اهمیت روابط امنیتی ایالات متحده با کشورهای منطقه ای، طیف وسیعی از سیستم‌های فاسد و ظالم در کمین هستند و ایالات متحده باید در مورد اعمال تحریم های جدید و هدفمند علیه طیفی از چهره‌های منطقه از جمله شخصیت‌هایی مانند نورسلطان نظربایف دیکتاتور سابق قزاقستان فکر کند.
ضرورت تکامل قانون مگنیتسکی
همچنین ایالات متحده نباید آنجا متوقف شود. اگر بخواهیم ، زرادخانه ابزارهای خاص و هدفمند واشنگتن با هدف الیگارشی ها و کلپتوکرات‌ها در سراسر جهان -که شبکه های مالی آنها را از کار انداخته و آنها را از سیستم های مالی غربی منع کرده است- باید در همه زمینه ها گسترش یابد. این شامل مواردی مانند بخش 7031 (C) است که از قانون تخصیصات تلفیقی 2008 نشأت گرفته و از آن زمان به بعد به منظور اجرایی شدن، ممنوعیت ورود ناقضان حقوق بشر و افراد بزهکار به ایالات متحده تکامل یافته و سپس این ممنوعیت‌ها را علنی می کند.
این امر همچنین باید شامل تصویب مواردی مانند آشکارسازی هویت و توضیح موارد استثناء شود (REVEAL) تا مسئولیت پذیری و مشروعیت چنین بازیگرانی را تحت تأثیر قرار دهد. این بند باید به طور مرتب برای ممنوعیت بازیگران بد استفاده شود -همانطور که اخیراً علیه افراد سعودی دخیل در قتل جمال خاشقجی استفاده شد – اما این ممنوعیت‌ها تحت الزام محرمانه بودن محافظت می شود، که قانون آشکارسازی، این محرمانگی را حذف می کند.
این گسترش با حرکت اخیر دولت بایدن برای ارتقاء تلاش‌های ضد فساد به سطح “منافع اصلی امنیت ملی ایالات متحده” و همچنین حرکت اخیر کنگره برای ایجاد گروه مبارزه ویژه با “تهدید امنیت ملی ناشی از فساد” متناسب خواهد بود. چنین توسعه ای باید به عرصه های دیگر نیز گسترش یابد، ازجمله شخصیت های غربی که به این افراد نفوذی کمک می کنند پول خود را جابجا کنند، یا حتی برای گروه‌هایی چون تخریب‌کنندگان اقلیم (با استفاده از “تحریم های سبز”).
ما باید دیگر نگران این نباشیم که آیا تحریم ها رفتار را تغییر می دهند یا نه و در عوض از آن برای مواردی که می دانیم برای آنها مفید است استفاده کنیم: از کار انداختن مفسدان و شبکه های آنها، مسدود کردن چنین نهادهایی از دسترسی به سیستم های مالی غربی و پاسخگویی به قربانیان نقض حقوق بشردر سراسر جهان.
علی آزادی